Позиція НАДПУ до законопроекту 3576 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності за незаконне видобування корисних копалин»

Національна асоціація добувної промисловості України продовжує брати активну участь у процесі розробки, прийняття та впровадження нормативно-правових актів, що стосуються питань вивчення, видобування та використання корисних копалин.

Цього разу увагу НАДПУ привернув законопроект № 3576 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності за незаконне видобування корисних копалин», зареєстрований у Верховні Раді України 02 червня 2020 року.

НАДПУ вдячні групі народних депутатів, зокрема Павлу Якименко, за проявлену ініціативу, наполегливість та увагу до проблем надрокористування.

На сьогодні за незаконний видобуток корисних копалин місцевого значення передбачено лише адміністративну відповідальність, правозастосування якої показує неефективність через мізерність штрафних санкцій, а застосування на практиці норм Кримінального кодексу по відношенню до незаконного поводження з корисними копалинами загальнодержавного значення свідчить про наявність безлічі лазівок для обходження кримінальної відповідальності та вибіркового правозастосування.

За інформацією Офісу Генерального Прокурора, наданою на офіційний запит Асоціації, у 2018 році зареєстровано 604 кримінальні правопорушення, передбачені ст. 240 КК України, з яких закрито 246, а передано до суду лише 80, у 2019 році зареєстровано 973 правопорушення, закрито 385, передано до суду лише 74.

З січня по травень 2020 року прокуратурою вже зареєстровано 365 правопорушень, з них 119 закрито, а 29 направлено до суду.

Наявність внутрішніх колізії та розмите поняття об’єкту злочину ускладнює вірне формування складу злочину та призводить до неефективності правоохоронної та судової системи та системи адміністративної відповідальності, що тільки стимулює незаконний видобуток. Все більше кримінальних проваджень закриваються за формальних підстав, а винні уникають відповідальності та продовжують незаконний видобуток, там самим завдаючи шкоди суспільним інтересам, тоді як добросовісних надрокористувачів, навпаки, намагаються притягнути до відповідальності за незначні проступки.

Для усунення вказаних недоліків законопроектом № 3576 пропонується внести зміни, зокрема до статей 96-3 та 240  КК України.

Разом з тим аналіз проекту Закону свідчить, що його положення не повною мірою вирішують наявні на сьогодні проблеми застосування кримінального законодавства, та не повною мірою кореспондуються з іншими спеціальними нормами КК України, що може призвести до складнощів при застосуванні правоохоронними та судовими органами.

Саме тому НАДПУ пропонує розглянути додаткові шляхи уточнення положень законопроекту.

  • Законопроектом пропонується внести зміни до п.1 частини першої ст. 96-3 розділу XIV-1 Загальної частини КК України, яка визначає підстави для застосування до юридичних осіб заходів кримінально-правового характеру, доповнивши частину злочинами, передбаченими ст. 240 ККУ, тим самим дозволивши застосовувати заходи кримінально-правового характеру за порушення правил охорони або використання надр до юридичних осіб.

У свою чергу, відповідно до статті 96-4 КК України заходи кримінально-правового характеру, у випадках, передбачених пунктами 1 і 2 частини першої статті 96-3 цього Кодексу, можуть бути застосовані судом до підприємства, установи чи організації, крім державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, організацій, створених ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного чи місцевого бюджетів, фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, а також міжнародних організацій.

Внесення зміни лише до ч.1 ст. 96-3 призведе до неможливості застосування заходів кримінально-правового характеру до юридичних осіб публічного права, які також можуть бути користувачами надр, оскільки, відповідно до ч. 2 ст. 96-4 КК України заходи кримінально-правового характеру можуть бути застосовані судом до суб’єктів приватного та публічного права резидентів та нерезидентів України, включаючи підприємства, установи чи організації, державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, організації, створені ними у встановленому порядку, фонди, а також міжнародні організації, інші юридичні особи, що створені у відповідності до вимог національного чи міжнародного права, лише у випадках, передбачених пунктами 3-5 частини першої  статті 96-3 цього Кодексу.

Тобто, доповнення злочинами, передбаченими статтею 240 потребують також один з пункті 3-5 частини першої статті  96-3  Кодексу, а також частина друга даної статті, з метою її взаємозв’язку з п. 1 частити першої.

  • Відповідно до статті 96-6 до юридичних осіб судом можуть бути застосовані такі заходи кримінально-правового характеру: штраф, конфіскація майна, ліквідація.

До юридичних осіб штраф та ліквідація можуть застосовуватися лише як основні заходи кримінально-правового характеру, а конфіскація майна – лише як додатковий. При застосуванні заходів кримінально-правового характеру юридична особа зобов’язана відшкодувати нанесені збитки та шкоду в повному обсязі, а також розмір отриманої неправомірної вигоди, яка отримана або могла бути отримана юридичною особою.

Порядок застосування таких заходів, як штраф, конфіскація майна та ліквідація, визначено у відповідних статтях КК України – 96-7, 96-8 та 96-9.

Проект змін не охоплює зміни до цих статей, що як наслідок, не дозволить суду застосувати до юридичної особи конфіскацію, яка здійснюється лише у разі ліквідації за цим Кодексом.

З огляду на зазначене, проект Закону потребує доопрацювання шляхом доповнення статті 96-9 злочинами, передбаченими статтею 240 КК України.

Крім того, варто мати на увазі, що застосування всіх вищенаведених заходів кримінально-правового характеру можливе лише за наявності у юридичної особи майна.

А враховуючи, що зараз більшість юридичних осіб утворюються у формі ТОВ, для яких мінімальний розмір статутного капіталу законодавчо не встановлено, чим зараз більшість і користується, встановлюючи статутний капітал в розмірі 1 грн., навмисно щоб не ризикувати та уникнути відповідальності, то і відкрити виконавче провадження та стягнути збитки для таких осіб буде неможливо через відсутність коштів на рахунках та майна для реалізації.

  • Проектом Закону пропонується внесення зміни до статті 240 КК України, яка є спеціальною, та встановлює відповідальність за порушення правил охорони або використання надр, шляхом доповнення диспозиції новим видом кримінально караного злочину – незаконного видобування корисних копалин місцевого значення, а санкцій всіх частин статті таким видом покарання, як спеціальна конфіскація – конфіскація незаконно добутого і знарядь видобування.

Разом з тим, стаття 96-1 КК України, якою визначено механізм застосування спеціальної конфіскації не містить посилання на положення ст. 240 КК України.

Вказаний недолік може призвести до неможливості застосування судом вказаного виду санкції до злочинів, передбачених частинами першою та другою ст. 240 КК України.

З огляду на вищенаведене проект Закону варто доопрацювати в частині внесення змін до                  ст. 96-1 КК України.

  • З комплексного аналізу пропонованих змін до ст. 240 КК України вбачається, що кримінальна відповідальність настає за умови, якщо вчинене діяння з незаконного видобування корисних копалин вчинено у значному, великому або особливо великому розмірі.

При цьому зміст Примітки до статті 240 КК України у редакції проекту Закону свідчить, що для визначення ступеню тяжкості вчиненого діяння враховується вартість незаконно видобутих корисних копалин по відношенню до неоподатковуваного мінімуму доходів громадян.

Так, незаконне видобування корисних копалин вважається вчиненим у значному розмірі, якщо вартість незаконно видобутих корисних копалин у сто і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян. Незаконне видобування корисних копалин вважається вчиненим у великому розмірі, якщо вартість незаконно видобутих корисних копалин у двісті п’ятдесят і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян. Незаконне видобування корисних копалин вважається вчиненим у особливо великому розмірі, якщо вартість незаконно видобутих корисних копалин у шістсот і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян.

У зв’язку з цим варто враховувати, що ціни на корисні копалини (сировину) різняться в залежності від регіону видобутку, якостей сировини та інших факторів, що, як наслідок,  може призвести до неефективності експертиз (суб’єктивного підходу) при визначенні ступеню тяжкості діяння (ЗНАЧНИЙ, ВЕЛИКИЙ І ОСОБЛИВО ВЕЛИКИЙ РОЗМІР), та їх спростування при розгляді справи у суді та уникнення обвинувального вироку.

Всі ці фактори мають бути враховані. На нашу думку визначення ступеню тяжкості правопорушення має залежати від степеню завданих державі збитків, при яких має враховуватись вартість незаконно видобутої сировини у відповідному регіоні де здійснено незаконне видобування в тому числі суми рентних плат недоотриманих відповідними бюджетами, витрати  необхідних для здійснення рекультивації після незаконного видобутку тощо.

Такий підхід кореспондуватиметься з запропонованими змінами до Кодексу України про надра та Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», які запропоновано доповнити повноваженнями відповідних контролюючих органів розраховувати розміри збитків, заподіяних державі в результаті самовільного користування надрами, та в результаті порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Саме виходячи з відповідних розрахунків має встановлюватись ступінь вини.

З урахуванням вищенаведеного пропонуємо переглянути підхід до визначення ступеню тяжкості правопорушення, визначений у редакції Примітки до ст. 240 ККУ проекту Закону.

  • Законопроектом передбачається внесення змін до ст. 62 Кодексу України про надра та до ст. 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», доповнивши їх положеннями, які наділяють органи державного геологічного контролю правом розраховувати розмір збитків, заподіяних державі в результаті самовільного користування надрами, а органи контролю за охороною навколишнього природного середовища – розмір збитків заподіяних державі в результаті порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

На підставі таких розрахунків вказані державні органи зможуть пред’являти претензії про відшкодування збитків, заподіяних державі.

У зв’язку з цим варто враховувати, що порушення у вигляді самовільного користування надрами нерозривно пов’язані з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, а тому проект Закону варто доповнити положеннями, які б визначали механізм взаємодії вказаних органів при розрахунку збитків, а також порядок повідомлення правоохоронних органів у разі встановлення у ході розрахунку, що розмір завданих збитків може становити  кримінально каране діяння.

Окремо варто зауважити, що проблема з правозастосуванням чинної редакції ст.240 КК України в частині формування складу злочину за порушення встановлених правил охорони надр та використання надр, а саме його об’єкту,  через розмитість вказаних понять для потреб КК України , існує вже давно та не може бути вирішена через внесення вищенаведених точених змін, оскільки потребує більш комплексного підходу.

Об’єктивна сторона злочину складається з таких діянь: по-перше, – це порушення встановлених правил охорони надр за умови, якщо це створило небезпеку для життя та здоров’я людей чи довкілля (ч. 1 ст. 240 КК України); по-друге, – порушення встановлених правил використання надр, якщо це створило небезпеку для життя, здоров’я людей чи довкілля (ч. 2 ст. 240 КК України); по-третє, – незаконне видобування корисних копалин загальнодержавного значення (ч. 2 ст. 240 КК України).

Якщо з незаконним видобуванням все зрозуміло, то от встановлене поняття «порушення встановлених правил охорони надр» та «порушення встановлених правил використання надр» є банкетним, тобто таким, що не встановлює конкретних правил поведінки, а передбачає відсилку до норм, розміщених в окремих нормативних актах, у яких сформульовані конкретні правила поведінки, а у випадку з надто розгалуженим та застарілим законодавством у сфері надрокористування та охорони довкілля, є великою проблемою при кваліфікації злочинів.

Тому порушення невстановлених правил є неможливим в принципі. До того ж критично сприймається доцільність застосування законодавцем терміну «встановлені», адже лексичне значення цього слова не містить переважного юридичного змісту.

Через відсутність чітко визначених правил правоохоронці часто змушені застосовувати суб’єктивні підходи при формуванні складу злочину, визначаючи на власний розсуд приналежність того чи іншого правопорушення до недотримання правил охорони або використання надр, що є неприпустимим при застосуванні кримінального закону.

Відсутності чіткого технічного визначення процесів, що мають бути правилами, унеможливлює дієве  застосування інституту кримінальної відповідальності та знецінює його. Кримінально-правовий засіб протидії правопорушенням у сфері надрокористування не працює.

На сьогодні рішення, наявні в Єдиному реєстрі судових рішень, в переважній мірі є виправдувальний через неможливість судом встановити прив’язку того чи іншого порушення до диспозицій ст. 240 КК України, через те, що у нормах даної статті для кваліфікації суспільно-небезпечного діяння застосовуються поняття, які охоплюють цілі правові інститути, які фактично чітко не окреслені в гірничому законодавстві, а констатування та притягнення судом до відповідальності за порушення невстановлених правил є неможливим в принципі.

Вказаний недолік потребує термінового вирішення.

Саме тому, на нашу думку, необхідно провести  комплексний аналіз законодавства, з метою доповнення Кодексу України про надра та Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» основними статтями з переліком порушень правил використання надр та, відповідно, переліком порушень правил охорони надр, за які може виникати адміністративна та кримінальна відповідальність.

 

НАДПУ підтримую дану законодавчу ініціативу та сподівається, що пропозиції Асоціації стануть у нагоді та посприяють впровадженню дієвого механізму регулювання відповідальності за злочини проти довкілля.

Більше Новин